新赛道：地方政府加速入局，成都开始冲刺

图片来源@视觉中国

文｜未来城市研究院，作者｜王云辉、陈雪，编辑｜邢伟丽

国家数据局还未落地，地方政府主导的数据集团已经在抢跑入场。

2023年7月5日，成都数据集团股份有限公司（以下简称成都数据集团）正式挂牌。

成都数据集团注册资本40亿元，由成都市大数据集团股份有限公司改组成立，是成渝地区首家以数据为核心业务的国企集团。

至此，全国以省市两级政府为推动主体，以数据要素市场化配置功能性平台公司为主要载体形式，以“数据集团”为名称的公司，累计已经达到13家：

这13家公司中，超过一半是在最近1年半以内，完成的组建或改组。

（注：以上信息根据工商信息数据及官方信息统计整理。其中部分数据集团的前身公司，成立存续时间已有多年，但此处以集团化重组的工商登记时间或挂牌时间为准。）

毫无疑问，未来几个月乃至数年，全国还会有更多地方政府，以类似方式组建或改组数据集团。

数据治理亟待统一

数据要素是数字经济的核心，也即将成为与土地、劳动力、资本、技术等传统要素一样重要的“第五生产要素”。

根据国家工信安全发展研究中心数据，2021年我国数据要素行业市场规模为815亿元，预计到2025年将达到1749亿元左右。

然而，如果认真观察，中国的数据治理，整体还处于混沌状态。

最根本的问题在于，数据的权属尚有争议，立法难度较大。需要有专门机构来推动立法，并推动建立全国统一的数据要素市场，规范数据治理。

2023年3月10日，十四届全国人大一次会议举行第三次全体会议，表决通过了《国务院机构改革方案》。

组建国家数据局，正是该方案倍受关注的重大举措之一。

《方案》中明确，国家数据局正是未来协调推进数据基础制度建设，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等职能的主体。

但时至今日，国家数据局仍在筹备中，尚未正式挂牌。

据最新消息，中国联通董事长刘烈宏即将调任，成为国家数据局的首任掌舵人。

据公开资料，刘烈宏是成都人，先后在中国电子科技集团、网信办、工信部、中国联通等单位任职，是懂数据懂网络的专家型官员。同时，刘烈宏在中国联通任职期间，还兼任了招联消费金融有限公司的董事长。通信运营商是国内最主要的数据生产商，消费金融公司分则是比较典型的数据使用主体，市场分析认为，这可能意味着刘烈宏对数据产业会有更深入的了解，对数据治理也会有更清晰的理解。

但在国家数据局正式开展工作、全国统一制度出台之前，由于没有统一思路，各地的数据管理工作，还只能依赖于当地行政主官的认知理解与重视程度，各自摸石头过河。

就目前，各地主要的方式有以下几种：

1、组建数据局等承担数据管理职能的政府机关。

据统计，截至2019年6月，在全国31个省级行政区中，已有18个省设有省级大数据管理机构，占比58%。全国333个地级行政单位中共有208个地区设有大数据管理机构，占比62.5%。

2、组建大数据中心等同时承担大数据管理与数据要素配置职能，有行政级别的事业单位。

图源：四川发布

3、组建以公司身份，进行数据要素配置的数据交易所。

截至2022年底，国内由副省级以上政府牵头组建的数据交易所已超过30家。

4、组建以公司身份，进行数据要素配置的国资控股数据公司。

截至2022年底，全国数据交易类企业已超过9.2万家。

但在不同地方政府的具体工作中，思路与策略都差异巨大。

有的省市既组建了数据局，也组建了数据中心、数据交易所和数据公司。

有的省市则只组建了大数据中心和数据公司，却并未组建数据局。

在机构名称上，有数据局，有数据发展局、也有数据管理局。

在行政级别上，有的高半级，有的低半级。比如省级大数据管理部门，既有正厅规格，也有副厅规格。

在管理归口上，也并不统一，比如有的隶属经济和信息化局，有的隶属于网信办。

在主要职能上，有的关注行政管理，有的关注产业引导，有的聚焦政务信息化，有的偏重市场发展。

变革将近，三大看点

国家数据局成立后，各地的数据治理工作都将迎来全新变局。

它将倒逼各地市政府在数据空白填补、职能划分、职责明确、资源整合、产业布局上进行统筹规划、改革升级。

其中，当下值得关注的几个要点是：

1、行政与市场分离，数据要素与非数据要素分离。

在此之前，在绝大多数城市，以上两个问题都是模糊的，甚至混乱的。

比如，在很多地方，原本应该由数据局承担的行政职能，和应该由数据公司来承担的市场职能，都是由一个身份模糊的大数据中心来同时肩负。

而且，在实际的工作过程中，很多大数据中心和国资数据公司，除了大数据的确权、配置、交易等工作外，还“顺带”承接了大量的政府信息化或企业信息化工作，甚至变成为后者为工作重心。

这些问题，未来都需要一一厘清。

当下各个城市将原有的数据公司进行集团化重组，正是这一趋势下的潮流之一。

2、数据如何走向统一治理？

公共数据的治理与运营，是一个涉及法律、隐私、政策、市场、产权、安全等多学科、多领域的复杂前沿性课题。

对于政府来说，数据是电子政务的基石。

对于用户来说，数据是个人的隐私。

对于市场来说，数据是流动的资产。

不同属性的交叠，导致在实际应用过程中，数据的使用成为了一个非常复杂的问题。

除去大量复杂的数据确权、价值挖掘和分配、产业链治理、数据交易等专业问题不谈，对于政府来说，最直接也最艰巨的一个问题就是：“数据孤岛”。

横向来看，各个部门相互割裂；纵向来看，从国家到省市区县乡，不同层级的数据之间也壁垒重重。

只有打破孤岛，实现数据的统一治理，数据局的价值才能真正得以体现。

但这也注定是一条需要很长时间，一步步逐渐推进的艰巨工作，不会一蹴而就。

3、数据管理“城市化”。

以城市为主体，对市民的数据进行统一管理与服务，有可能成为未来的新趋势与新常态。

7月9日，上海就刚刚宣布，上海市大数据中心在上海市委、市政府部署下，正在加快推进“随申码”向“城市码”的功能升级，构建“一人一码、一企一码、一物一码”全方位的城市服务和治理体系。

上海也将因此成为中国首个实施“城市码”的城市。

成都：冲刺“西部数都”

今年4月，四川省大数据中心副主任何雨就曾在2023年第一届全国产融合作大会上表示，四川正积极探索数字改革路径，推动数据要素市场化配置综合化改革，“未来三个月将推出改革方案。”

现在回头看，成都数据集团的重新组建，显然也正是成都乃至四川加速探索数字改革，推动数据市场化改革的关键抓手之一。

官方信息表示，成都数据集团将围绕“运营数据要素、服务城市战略”总体定位，主要发挥“投融资、运营服务、生态构建”三大功能作用。

改组过程中，除原有股东单位成都产业集团和成都科服集团，新引入了5家股东单位：成都城投集团、成都交投集团、成都交子金控集团、成都设计咨询集团、成都高投集团。这5家单位都是成都市区一级国企。

在此之前，成都可谓挑战与机遇并存。

中国西部的数据头雁，并不是成都，而是贵阳。

作为全国首个国家级大数据综合试验区，贵州创造了“三个第一，两个率先”：发布第一部大数据地方性法规，设立第一家大数据交易所，推出第一个地方政府数据共享交换平台；率先探索数据资源“聚通用”的发展路径，率先建成集实景攻防演练、态势感知、溯源反制于一体的国家大数据安全靶场。

但成都也有自己的基础与禀赋。

2022年中国数字经济发展百强排行榜中，成都位居第六，仅次于北京、上海、深圳、杭州和广州。

成都是西部较早发展云计算、互联网电商、数字消费、数字娱乐、数字政务、数字医疗、数字教育、金融科技、智慧农业、工业互联网等相关行业的城市，积累了丰富的公共数据、行业数据、消费数据等各类数据资产，同时也提供了丰富的数据应用场景，相关人才储备也优于其他西部城市。

同时，成都也是数字产业生态较完整的城市，涵盖软硬件研发、数据要素供给、数据应用、数据流通交易市场、数据流通服务、数据安全服务、数据计算服务等业态。

仅以大数据企业数量来看，成都市共计 64997 个，占整个四川大数据企业数量的 80.83%。

2017年和2021年，成都市分别出台了《促进大数据产业发展专项政策》，从深化数字化赋能行动、支持大数据企业发展壮大、涵养产业生态等方面发力，打造“西部数都”。

2022年2月，“东数西算”工程正式启动，成渝地区被批准建设全国一体化算力网络国家枢纽节点“成渝枢纽”，规划在成渝枢纽设立天府数据中心集群和重庆数据中心集群；

成都还是全国仅有的两个投运超算和智算双中心的城市之一。目前，天府数据中心集群已建在建数据中心约15万机架，算力排名全球前十的成都超算中心、西部最大的人工智能计算中心成都智算中心已建成投用；

7月初，《算力券管理办法》《成都市围绕超算智算加快算力产业发展的政策措施实施细则》的印发，也让成都成为中国首个出台算力产业专项政策的城市。

7月3日，中共成都市委十四届三次全会审议通过了《中共成都市委关于坚持科技创新引领加快建设现代化产业体系的决定》（以下简称《决定》），面向未来，成都破题高质量发展首要任务，构建新发展格局战略任务，明确将通过现代化产业体系来夯实发展根基、提升发展质效.

而无论科技创新还是现代化产业发展，数据都是不可或缺的基础之一。

面向未来，成都，能否抓住数据局成立、“东数西算”工程等机遇，成功打造“西部数都”，值得我们期待。

而在此过程中，如何持续建立健全制度基础，培育数字经济领先企业，打造数字产业集群，持续提升数字产业竞争力，也是成都必须解决的关键挑战。

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